Un proyecto con luces y sombras

Me propongo, aquí y ahora, efectuar algunas consideraciones y reflexiones sobre las normas propuestas por el Poder Ejecutivo en materia tributaria y de secreto bancario, que se conocieron en su versión final hace dos semanas. En el respectivo proyecto de ley se plantean modificaciones a los impuestos a la renta y al patrimonio, por las cuales se pasa a gravar los activos financieros radicados en el exterior, de las personas físicas residentes. En el caso del secreto bancario, se facilitan las condiciones para su levantamiento por la vía judicial con fines tributarios.

Se trata de cambios importantes e inesperados. Por lo tanto no llama la atención que en forma inmediata a la difusión de una versión inicial del proyecto, se precipitaran comentarios y análisis críticos sobre la iniciativa. Dicha versión inicial iba más lejos que el proyecto definitivo, ya que también ampliaba la tributación a las personas jurídicas, lo que fue removido seguramente como consecuencia de las reacciones provocadas. Pero la intención inicial del gobierno quedó en evidencia, lo que contribuyó a exacerbar los temores que en diversos ámbitos causan cambios como los propuestos.

También coadyuvó a generar temores y dudas sobre el futuro, el hecho de que estas propuestas resulten contradictorias con el discurso y la acción del gobierno Vázquez, y con las contundentes afirmaciones realizadas en su momento tanto por el entonces Presidente, como por su Ministro de Economía, el actual Vicepresidente. Es posible que el notorio cambio de postura de Astori, quien es visto en importantes círculos como el garante de cierto status quo, y proclamado líder del actual equipo económico por el propio Presidente, haya complicado aún más las perspectivas para muchos de quienes se manifestaron opuestamente al proyecto de ley en cuestión, que creen que se ha abierto una Caja de Pandora de la que, auguran, seguirán saliendo peligrosas novedades en el futuro.

Pero resulta que ahora el Presidente es Mujica, y no ya Vázquez ni Astori, quien perdió la interna con Mujica. Y éste expuso el año pasado, en tiempos de la campaña, una visión más afín con lo que ahora se propone.

También creo que hay que ver las tendencias que prevalecen en el mundo en la materia. Hace una semana escribí que no comparto el argumento de que cambiar las reglas de juego es siempre malo y negativo. Hay cambios en usos y costumbres, hay avance del conocimiento y de la tecnología, hay nuevos marcos globales, en fin, puede haber numerosas razones que justifiquen cambios en las reglas de juego.

Y en este caso, guste o no, hay cambios importantes a nivel global. La tendencia mundial es ir hacia una uniformización de los regímenes fiscales en materia de transparencia e información y a que no haya perforaciones al sistema tributario a nivel global, como indudablemente las son los casos de baja o nula tributación. Esto es una realidad aunque resulte falaz el argumento que se incluye en la exposición de motivos del proyecto de ley, que expresa que “la reciente crisis financiera internacional ha dejado en evidencia las deficiencias de las administraciones tributarias para controlar la tributación de los flujos de capitales colocados en el exterior. La enorme materialidad de las cifras que escapan al control de las referidas administraciones, ha sido calificada como una de las principales causas de la crisis financiera”. En realidad la causa de la crisis fue la existencia de controles malos o nulos en los sistemas financieros del Hemisferio Norte. Pero más allá del fundamento equivocado, el mundo va para ese lado.

Y esa tendencia también existe en nuestro país, como la misma exposición de motivos se encarga de destacar, con varios ejemplos: la derogación del régimen especial de tributación de las SAFIs, la creación del IRPF y el IRNR, el levantamiento del secreto bancario en una instancia penal tributaria, la posibilidad de celebrar convenios de intercambio de información para la aplicación del régimen de precios de transferencia.

Veamos ahora las normas concretas que se proponen.

Primero, encuentro razonable que se iguale el tratamiento tributario de los activos financieros de las personas físicas residentes independientemente de que dichos activos estén radicados en Uruguay o en el exterior. Si pagamos IRPF e IPAT sobre depósitos y otros activos que tenemos en nuestro país, no veo argumentos para no tratar de igual modo a los depósitos y otros activos que tengamos afuera. Hablando en plata, en el caso de una persona que tenga un millón de dólares en el exterior a una tasa del 6%, a lo sumo pasaría a tributar US$ 11.200 de los US$ 60 mil que percibe anualmente como renta. Es el caso extremo, con el ajuar al 20% y la tasa máxima del IPAT, de 2%. Es decir que equivaldría a una reducción del retorno del 6% referido, al 4,88% anual.

Segundo, si bien es técnicamente inobjetable, no encuentro sentido a tratar de modo desigual a los extranjeros residentes en el país según sea el caso del IRPF y el del IPAT. En el IRPF se considera a los residentes fiscales en el país mientras que en el IPAT se considera a esos residentes, pero si también son ciudadanos uruguayos. Más allá de que se genera un incentivo perverso, a querer perder la ciudadanía o a no procurar obtenerla, sería conveniente que las mismas condiciones que se requieran para el IPAT se apliquen también al caso del IRPF. Es decir que también se requiera la ciudadanía uruguaya para ser sujeto pasivo del IRPF.

Tercero, en este contexto, el gobierno debería volver a plantearse para el IPAT su utilización como un “impuesto de control” como propuso inicialmente el gobierno Vázquez. La tasa del IPAT debería ser única y muy baja, casi nula pero sin llegar a serlo. En todo caso, el gradualismo previsto para su reducción debería acelerarse. Dado que las medidas propuestas no tienen un propósito fiscal, podría utilizarse la mayor recaudación que se obtuviera, para abatir el IPAT del modo indicado.

Cuarto, si no se procediera de ese modo con el IPAT, la mayor recaudación obtenida debería aplicarse a subir el mínimo no imponible del IRPF. Sería razonable que se incluyera esta norma en el proyecto de ley a efectos de que quede claro que las normas se plantean por razones conceptuales y no fiscales.

Quinto, en el caso de la flexibilización del secreto bancario, la DGI aprovecha a equiparar a sus contribuyentes a los de los países con los que Uruguay tenga convenios de intercambio de información. En el marco de un acuerdo con otro país, Uruguay debe cooperar enviando la información solicitada, previo levantamiento del secreto bancario por la vía judicial. En aquel país se habrán cumplido previamente los procedimientos que estén establecidos en su derecho positivo. Pero eso no es extrapolable a los contribuyentes de la DGI, máxime cuando aquella situación apenas comprende a un puñado de países y es hoy la excepción y no la regla. En Uruguay ya rige un mecanismo para levantar el secreto bancario a efectos tributarios, en caso de defraudación. Extender esto a situaciones de mera fiscalización por parte de la DGI es un exceso evidente.

Sexto, si se optara por mantener la idea de levantar el secreto bancario ante un simple pedido de la DGI, se debería generar una instancia no civil, como está previsto, sino de juzgados especializados en materia tributaria. Y debería vincularse la vigencia de estos cambios a la existencia de dichos juzgados.

JAVIER DE HAEDO