El senador Carlos Camy fue vocero en representación de la Bancada de Senadores del Partido Nacional, en la discusión de las modificaciones de los artículos de la ley que establecen las condiciones para obtener la ciudadania natural.
Señor presidente: el artículo 74 de la Constitución establece que son ciudadanos naturales los hombres y mujeres nacidos en cualquier punto del territorio de la república, y que también lo son, como criterio excepcional, sus hijos, aun nacidos fuera del territorio nacional, si se avecinan y se inscriben en el Registro Cívico del país. La Ley n.º 16021 –a la que se ha aludido en este recinto como Ley Ortiz, que es como la conocimos desde que se aprobó– es interpretativa de esa disposición constitucional y estableció que solo los hijos de aquellos padres o madres ciudadanos naturales por nacimiento dentro del territorio nacional podían ser nacionales, amparados en el artículo 74 de la Constitución. Inclusive, alguna doctrina hace la distinción entre ciudadanos naturales y naturalizados al solo efecto de poder diferenciarlos.
El proyecto de ley que se ha presentado y que estamos analizando pretende ampliar o extender el derecho a obtener la ciudadanía natural a los nietos y, tal vez, a los bisnietos de los ciudadanos naturales nacidos dentro del territorio nacional. Después de haber escuchado voces autorizadas, tanto en comisión como en consultas que particularmente efectuamos a otros juristas de nota, nos parece que esto es inconveniente y creemos que está apartado del marco constitucional uruguayo. ¿En qué nos fundamos para realizar esta afirmación? En primer lugar, adherimos a la tesis de varios e importantes juristas del medio –los nombró el señor senador Mieres– quienes, contundentemente, tienen una visión común en el tema. En particular y a modo de ejemplo, en su comparecencia en comisión el profesor de derecho constitucional Martín Risso expuso –a nuestro juicio de manera muy clara y diáfana– sobre esta temática, señalando que la Constitución no habilita a que, mediante una ley, se pueda decidir o interpretar hasta qué grado se puede trasmitir la ciudadanía natural. El criterio de la línea de sangre en nuestra Constitución no habilita al legislador a decidir hasta qué punto se puede trasmitir la ciudadanía. Concretamente y en términos expresos, el propio profesor Risso señaló en comisión que «esto de habilitar a los nietos y no a los bisnietos puede crear un problema de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad».
Más adelante, ratificando el mismo criterio, expresa que desde hace unos cuantos años se viene insistiendo en tironear o en interpretar de manera elástica el artículo 74 de la Constitución para que diga cosas contrarias a lo que a texto expreso señala.
Con este proyecto de ley se pretende admitir, a nuestro juicio –dicho esto, naturalmente, de manera muy respetuosa, por cierto–, el ius sanguinis o línea de sangre, que es algo excepcional en nuestra Constitución. Si el constituyente hubiera querido decir lo que se pretende señalar en este proyecto de ley –vuelvo a citar textualmente al doctor Risso cuando compareció en comisión–, hubiera puesto: «Son ciudadanos naturales de la República Oriental del Uruguay las personas nacidas en el territorio y los hijos de ciudadanos». Puesto que eso no fue lo establecido en la Constitución, no es posible interpretarla en un sentido opuesto; no hay lugar a una interpretación que la propia Constitución no permite.
Y no solamente el señor senador Mieres –con quien coincido plenamente en todo lo que ha señalado– advierte sobre este desatino –si cabe el término–; por ejemplo, el doctor Felipe Rotondo –actual director del Instituto Uruguayo de Derecho Administrativo de la Universidad de la República–, en respuesta a una consulta que le formulara la Comisión de Constitución y Legislación sobre su opinión con respecto al proyecto de ley, también se refiere al tema de la misma manera. En el mismo sentido, comparte la solución adoptada en el proyecto de ley y establece que los conceptos vertidos constituyen un apartamiento de los preceptos constitucionales. A esto se suma que de la lectura del texto se podría desprender que la ciudadanía se extiende a otros grados de parentesco sin poner coto, elemento por demás peligroso y que, a nuestro juicio, reafirma la inconveniencia de la iniciativa.
Creemos, señor presidente, que este proyecto de ley, tal como ha sido aprobado en comisión, es impreciso e inconstitucional, aunque también debemos reconocer que fue presentado con las mejores intenciones; no estamos juzgando este aspecto, pero sí nos parece que tenemos que ser más prudentes a la hora de legislar en materia constitucional.
La Ley n.º 16021 dejó sin solución una antigua controversia –por lo menos, en lo que me es personal, considero que no la saldó– sobre si las expresiones «ciudadanos naturales» y «nacionales» que figuran en la Constitución se refieren a lo mismo o son conceptos diferentes. No queremos ingresar en discusiones o en posiciones doctrinarias –sabemos que existen y que hay varias–, pero sin lugar a dudas la Ley Ortiz tuvo la virtud de dar un marco de razonabilidad a las insuficiencias o inexactitudes que contiene la Constitución al respecto.
Este proyecto de ley, a nuestro juicio, no mejora, no innova y tampoco otorga nuevos derechos a nadie, ya que limitar la calidad de ciudadano natural no impide, de ninguna manera, que las personas puedan obtener la ciudadanía legal si así se lo proponen. Este es nuestro parecer, de manera contundente. En comisión tuvimos la actitud de escuchar y de leer posteriormente las versiones taquigráficas, y advertimos que en el tratamiento del asunto muchas veces se presentaron, legítimamente, argumentos, más que jurídicos, de otro orden. También hubo posiciones con las que discrepamos, pero que queremos reconocer, precisamente, por haber caminado por el andarivel de lo jurídico, como la que sostiene el señor senador Bordaberry luego de realizar un minucioso estudio. De todos modos, con franqueza reconocemos que este proyecto de ley se aparta del marco constitucional.
En el artículo 2.º se flexibilizan las condiciones para obtener la ciudadanía natural. Por vía interpretativa se quiere simplificar el concepto de avecinamiento que establece el artículo 34 y disponer que cumpliendo con cualquiera de los requisitos que enumera el artículo 4.º de la Ley n.º 16021 se puede acceder a la ciudadanía. Si bien esta modificación que se propone no merece resistencias constitucionales, a todas luces resulta inconveniente. Con la nueva redacción –así lo interpreto– basta con otorgar un poder desde el extranjero y ejercer algún acto de comercio o celebrar un contrato de arrendamiento sin siquiera pisar territorio nacional para obtener la ciudadanía natural. Realmente, no es compartible esta idea de que cualquier persona, por el solo hecho de ser hijo de un uruguayo, deba obtener la ciudadanía y el derecho al sufragio. Según mi interpretación, ya no se trata de flexibilizar las condiciones para demostrar la residencia sino que se pretende prescindir totalmente de este requisito; diría que hasta resulta contrario al sentido común y al sentido natural, porque se puede dar la situación de que sin estar un solo día en el país pueda cumplir con este requisito que termina generando el otorgamiento de la ciudadanía. Me da la impresión de que otorgar facilidades al que pretende radicarse en el país y que tiene algún vínculo de sangre no sería el objetivo central, sino el hecho de poder votar. Esa es la interpretación que hago, con mucha franqueza, pensando en las posibilidades que a mi juicio se abren a partir de lo que se podría estar votando hoy.
En su momento el señor senador Bordaberry presentó un proyecto en comisión –lo quiero destacar porque, más allá de que no estoy arribando a su misma posición, trabajó de manera muy particular en ese ámbito, sobre todo interpretando jurídicamente, que es por donde para mí correspondía encaminar esta discusión–, pero no me fue posible apoyar esa iniciativa porque se ingresaba en la vieja polémica de si los conceptos de «ciudadanía natural» y «nacional» significan lo mismo puesto que, en definitiva, el proyecto extendía o ampliaba el concepto de ciudadano natural o nacional a los hijos de los uruguayos que obtuvieran la ciudadanía sin haber nacido en el país y, por ende, mantenía los mismos reparos en cuanto a la constitucionalidad. Lo que sí vamos a acompañar es el texto sustitutivo del artículo 6.º original –que seguramente planteará el señor senador Bordaberry–, que simplifica los trámites de quienes pretendan justificar la clara intención de residir en el país exigiendo la permanencia de tres meses más cualesquiera otro de los enunciados que tenía el artículo 4.º de la Ley n.º 16021.
Lo conversaremos con los compañeros de bancada, pero en principio siempre tenemos el ánimo de ser parte de los consensos que puedan lograrse cuando se trata temas tan importantes como el que nos ocupa.
Como venía diciendo, hicimos otras consultas relacionadas con este proyecto de ley teniendo en cuenta que su aprobación supone una modificación o una interpretación de una ley de Registro Cívico. Por lo tanto, si es una modificación que puede propender a que esto suceda, debemos dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 77 de la Constitución, que dispone una mayoría especial de dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara. A nuestro juicio, de no llegarse a este número no sería posible la aprobación, y en eso también coincido con la argumentación que al respecto esgrimiera el señor senador Mieres.
Finalmente, señor presidente, quiero destacar que después de todo este tiempo que los integrantes de la comisión nos hemos tomado para reflexionar sobre el tema, y luego de participar en el debate y de leer las versiones taquigráficas –como ya señalé , con exposiciones de diferentes especialistas y sus diversas opiniones, y con discusiones realmente interesantes, me da la impresión de que estamos legislando –y quiero decirlo con total franqueza– con una agenda del pasado. Los criterios de nacionalidad y de ciudadanía son, naturalmente, muy importantes porque están relacionados con la participación política y con la protección diplomática en función de los estatutos de derecho internacional que hacen a la protección de cada individuo. Los criterios tradicionales, es decir, el lugar de nacimiento o la línea de sangre, como se definen en latín y se han aludido aquí, fueron seguidos o fueron constitutivos de la legislación en una época en que la movilidad de las personas era muy menor, y cuando se producía era de hecho algo prácticamente permanente. En la actualidad, con el desarrollo de los medios de transporte y las distintas vías de comunicación, las personas se mueven y se movilizan por el mundo de manera mucho más dinámica. Hoy más que nunca el criterio de la nacionalidad está vinculado más al lugar de residencia que a otra cosa. Los ejemplos expuestos por el propio doctor Risso en la comisión fueron más que elocuentes. El profesor señalaba –y consta en la versión taquigráfica de la comisión– que, por ejemplo, a los sudamericanos que se encuentran residiendo en Estados Unidos les preocupa más la posibilidad de ser reconocidos por ese país como electores o sujetos plenos de derecho que la protección diplomática que le pueda resultar de su condición de nacional del país de origen. Decimos esto porque, a nuestro entender, sería inconveniente votar el proyecto que está a consideración de la Cámara de Senadores porque está regulado con la agenda del siglo pasado y, a nuestro juicio, además es inconstitucional.
